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國外電力改革對我國電力零售市場建設(shè)的啟示

字體: 放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2009-08-24  來源:改革與戰(zhàn)略  作者:曾鳴,周健,于瀅,楊濤舉  瀏覽次數(shù):92

[摘要] 我國電力市場改革已經(jīng)走出了第一步:廠網(wǎng)分開,實(shí)現(xiàn)了發(fā)電側(cè)的競爭。但是真正完善的市場,還必須在售電側(cè)引入競爭,才能實(shí)現(xiàn)電力市場化改革的目的。因此,我們要及時(shí)建立起競爭性的電力零售市場,通過零售競爭,獲得全面、充分的經(jīng)濟(jì)效益。本文主要對英國、美國和北歐等電力產(chǎn)業(yè)改革比較典型的國家和地區(qū)的改革進(jìn)行系統(tǒng)闡述,通過對他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié),為我國進(jìn)一步構(gòu)建完整的競爭性電力零售市場提供有益的借鑒。

  電力產(chǎn)業(yè)的世界范圍改革始于1982年的智利,而1989年英國電力產(chǎn)業(yè)改革對世界電力產(chǎn)業(yè)的影響極其深遠(yuǎn),隨之電力產(chǎn)業(yè)改革的浪潮開始波及歐洲、北美、南美和亞洲的一些國家和地區(qū),形成了一場世界性電力產(chǎn)業(yè)改革潮流。

  我國的電力市場改革才剛剛起步,當(dāng)前我國的電力產(chǎn)業(yè)廠網(wǎng)已經(jīng)徹底實(shí)現(xiàn)了分離,但零售環(huán)節(jié)仍然與輸配電網(wǎng)絡(luò)捆綁在一起。綜觀西方發(fā)達(dá)國家電力工業(yè)的市場化改革,無一例外地都引入用戶對電力供應(yīng)商的自由選擇權(quán),在發(fā)電市場和零售市場兩個(gè)市場上同時(shí)引入競爭。通過公平競爭,用市場手段優(yōu)化電力資源配置,從而提高整個(gè)電力工業(yè)的效率,降低電價(jià)。當(dāng)前我國正在深化電力改革,應(yīng)該認(rèn)真分析研究其他國家成功的電力改革進(jìn)程經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對問題的解決策略,為我國的電力市場改革進(jìn)一步構(gòu)建完整的競爭性零售市場提供有益的借鑒。
  
  一、英國電力市場
  
  (一)改革前的英國電力工業(yè)管理體制
  
  
改革前英國電力工業(yè)執(zhí)行1957年的《電力法》,由國有化的中央電力局(CentraI Electric Genera-tion Bureau,簡稱CEGB)統(tǒng)管英格蘭和威爾士的發(fā)電、輸電和配電,壟斷性經(jīng)營,下屬有12個(gè)地區(qū)供電局,每個(gè)供電局對所劃分白嘔域內(nèi)負(fù)責(zé)供電。另有一個(gè)協(xié)調(diào)組織--電力委員會(huì)(Electricity Council),負(fù)責(zé)電力政策和法規(guī)的制定以及相關(guān)事務(wù)的處理。蘇格蘭和北愛爾蘭也有各級相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域壟斷。其共同特點(diǎn)是集中、統(tǒng)一、壟斷和國有。

  英國從1987年開始醞釀研究電力體制改革問題,核心是私有化。1988年11月,議會(huì)通過了《電力私營化法案》;1989年,頒布了新的《電力法》;1990年3月31日開始,按新《電力法》著手進(jìn)行改革。
  
  (二)POOL模式
  
  
1、分解垂直一體化和私有化。英國首先將原來的發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營的中央電力局(CEGB)分解成三個(gè)部分。(1)發(fā)電部分建立了三個(gè)獨(dú)立經(jīng)營的發(fā)電公司,即國家電力公司(NP)、國家電能公司(PG)、國家核電公司(NE)和一些獨(dú)立的私人發(fā)電企業(yè)(IP)。國家電力公司和電能公司于1992年實(shí)行私有化,成為股份公司,政府現(xiàn)只擁有40%的股份。國家核電公司由于成本較高,不具備競爭力,仍歸國家所有。(2)輸電部分建立了國家電網(wǎng)公司(NGC),主要經(jīng)營輸電系統(tǒng),于1995年12月成為股份公司。該公司現(xiàn)與一家天然氣公司合并,改名為國家電網(wǎng)天然氣公司。主要經(jīng)營英國與美國的電力和天然氣傳輸系統(tǒng)。與此同時(shí),英國建立了一個(gè)電力市場交易機(jī)構(gòu),名為電力聯(lián)合運(yùn)營中心(稱為Power Pool或POOL),由國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)運(yùn)行。(3)配電部分由新建立的12家地區(qū)電力公司(REC)取代原來的地區(qū)供電局,完全私有化,主要負(fù)責(zé)配電系統(tǒng),并將電賣給終端用戶。部分地區(qū)性電力公司還有發(fā)電廠,具備發(fā)電能力。

  2、POOL電力庫。建立了競爭性電力批發(fā)市場來打破原來中央電力生產(chǎn)局對電力批發(fā)的壟斷。在電力批發(fā)市場中,建立了電力聯(lián)合運(yùn)營中心,即電力庫(POOL),進(jìn)行電力市場交易。供電公司、批發(fā)商、零售商及用戶,除直供戶外都必須通過POOL來購買電力,電力庫實(shí)際上承擔(dān)了單一購買的任務(wù)。

  3、零售市場的開放。英國政府通過建立競爭性的電力零售市場打破原來地區(qū)電力局對電力零售業(yè)務(wù)的地區(qū)壟斷。在電力零售市場上,配電商從電力批發(fā)市場批發(fā)電力,再零售給大小終端用戶。其引入競爭的方法是:首先電力大用戶有權(quán)選擇自己滿意的供電商,然后逐步縮小大用戶的標(biāo)準(zhǔn),最終過渡到所有用戶都能選擇自己滿意的供電商。
  
  (三)NETA模式
  
  
自從1989年英國實(shí)行電力市場化改革以來,POOL模式經(jīng)歷了十年的風(fēng)雨,取得了巨大的成果:發(fā)電量足以滿足需求,市場穩(wěn)定。競爭增加,電價(jià)也在降低。但同時(shí),它的缺陷也漸漸暴露了出來:定價(jià)缺乏足夠的競爭;以發(fā)電競價(jià)為主,相對缺乏用戶和需求方的參與;投標(biāo)和定價(jià)過于復(fù)雜;容量費(fèi)用不能正確反映短期和長期容量需求;少數(shù)發(fā)電商可以操縱電價(jià),造成價(jià)格走勢不盡合理;電力庫的管理過于集中,成員資格是強(qiáng)制性的,不利于公平、公開、公正的原則;電力庫的管理制度過于僵硬,阻礙了對制度的改革。因此,在政府的領(lǐng)導(dǎo)下,1999年7月,由新合并成立的天然氣和電力市場辦公室(Ofgem)正式提出“新電力交易制度(NETA)”的詳細(xì)文件,并于2001年3月27日正式實(shí)施。

  與電力庫模式相比,NETA模式更具有市場化的交易特點(diǎn),其基礎(chǔ)是發(fā)電商、供電商、中間商和用戶之間的雙邊交易。其主要由四個(gè)方面構(gòu)成:遠(yuǎn)期合同市場;期貨期權(quán)市場;短期雙邊市場;平衡市場。

  通過分別申請、頒發(fā)配電和售電執(zhí)照,英國電力市場目前已實(shí)現(xiàn)了配電、售電業(yè)務(wù)的徹底分開,出現(xiàn)了若干個(gè)地區(qū)配電系統(tǒng)運(yùn)營商(DNO)和售電商(Sup-pliels)。所有的用戶,無論其規(guī)模大小,均可自由選擇售電商,從而實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)市場的完全競爭。
  
  (四)BETTA模式
  
  
在英國的第一次電力改革中,蘇格蘭沒有建立一個(gè)競爭型的批發(fā)電力市場,兩個(gè)垂直一體化的公司壟斷了蘇格蘭地區(qū)的發(fā)電市場,造成蘇格蘭地區(qū)的電價(jià)一直處于比較高的水平。為了實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的市場有效配置電力資源,Ofgem提出將NETA推廣到整個(gè)不列顛地區(qū)(Great Britain),在GB范圍內(nèi)建立一個(gè)統(tǒng)一的不列顛電力交易與輸電制度(BETTA),讓不列顛三大地區(qū)所有市場實(shí)體在同等條件下進(jìn)入統(tǒng)一的市場,所有的市場參與者都被允許在整個(gè)英國進(jìn)行自由電力貿(mào)易。

  英國政府通過的《2004年能源法》為在英格蘭、威爾士、及蘇格蘭三大地區(qū)建立一個(gè)統(tǒng)一的競爭批發(fā)電力市場以及BETTA及其它各方面機(jī)制創(chuàng)造了基本的法律框架。

  從2005年4月開始,英國電力工業(yè)以實(shí)施英聯(lián)邦電力貿(mào)易和傳輸協(xié)議(BETTA)為標(biāo)志進(jìn)入另一個(gè)新時(shí)期。這一時(shí)期,英國電力系統(tǒng)將作為一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng),由國家天然氣公司在現(xiàn)有的市場機(jī)制下經(jīng)營運(yùn)行。
  
  二、美國電力市場
  

  與英國自上而下的縱向分離的電力市場化改革不同,美國電力市場化進(jìn)程更接近于自然歷史過程,以一系列法案的頒布和實(shí)施為標(biāo)志進(jìn)行電力市場改革的逐步完善。1978年,公用事業(yè)管制政策法出臺,允許企業(yè)建立電廠并出售電力給地方公用事業(yè)公司。1992年,能源政策法案出臺,同意開放電力輸送領(lǐng)域,但僅限于數(shù)量大的買方和賣方,而不允許個(gè)人消費(fèi)者進(jìn)入,并要求在電力批發(fā)市場引入競爭。1996年,聯(lián)邦能源管制委員會(huì)(FERC)要求開放電力批發(fā)市場,要求將發(fā)電、輸電、配電、供電分開,建立開放的電力批發(fā)市場及零售市場,明確廠與網(wǎng)必需進(jìn)行功能性分離,分開核算。1999年,F(xiàn)ETC發(fā)布了2000號法令,建議所有電力公司自愿加入?yún)^(qū)域輸電組織(RTO),以建立區(qū)域電力市場。2002年7月,F(xiàn)ERC提出了標(biāo)準(zhǔn)化電力市場設(shè)計(jì)(SMD),將改革推進(jìn)到第三階段。即以強(qiáng)制手段不斷改革,開放準(zhǔn)入輸電價(jià)格,推動(dòng)全國輸電服務(wù)和批發(fā)電能市場的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

  美國電力改革模式由各州根據(jù)廠網(wǎng)分開、引入競爭的原則自主確定。一般由州公用事業(yè)管理委員會(huì)向州議會(huì)提出改革方案,通過后再分步實(shí)施,改革方案以現(xiàn)有大公司為基礎(chǔ),廠網(wǎng)分開,電力交易可以因地制宜地采用不同模式,故各州采用的電力改革模式是不同的。
  
  (一)加州電力市場
  
  
美國電力改革是從加州開始的,1996年8月,加州議會(huì)通過1890號關(guān)于電力改革的議案,同年9月經(jīng)州政府批準(zhǔn)。

  加州由于過分相信市場的力量,相信市場能解決一切問題,大部分照搬英國改革模式,因此設(shè)計(jì)的改革方案中存在固有的缺陷:一是強(qiáng)迫電力公司出售50%的發(fā)電容量,而同時(shí)沒有要求電力公司和發(fā)電商之間簽訂長期穩(wěn)定的供購電合同;二是要求電力公司必須100%從現(xiàn)貨市場購電,沒有期貨市場,市場無法反映長期供求關(guān)系的價(jià)格信號;三是缺乏科學(xué)合理的價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制,對最終用戶的零售價(jià)格凍結(jié),而批發(fā)市場價(jià)格可以大幅度波動(dòng)和上漲,使得處于中間環(huán)節(jié)的電力公司無所適從,價(jià)格倒掛,最終申請破產(chǎn)保護(hù);四是保證電網(wǎng)用電增長需要的供電責(zé)任不落實(shí),將這一責(zé)任寄托于市場的自我調(diào)節(jié)。另外,環(huán)保主義者對環(huán)境保護(hù)的不切實(shí)際的苛求,也是造成加州10年沒有建發(fā)電機(jī)組、投產(chǎn)新的輸電線路的原因之一。

  正是由于加州沒有處理好市場開放和發(fā)展的關(guān)系,對市場的過分依賴、放松管制超出了電力產(chǎn)業(yè)特殊性所容許的程度,把龐大的電力市場處于即時(shí)的交易狀態(tài)。當(dāng)電力處于高峰狀態(tài)時(shí),整個(gè)電力市場和電價(jià)處于十分不穩(wěn)定的狀態(tài),一旦電力需求急劇增長,很容易會(huì)在負(fù)荷高峰期間爆發(fā)電力危機(jī)。因此,實(shí)踐證明,加州的改革是失敗的。
  
  (二)PJM電力市場
  
  
美國最大的東部PJM電網(wǎng)根據(jù)實(shí)際情況選擇了縱向整合的電力改革模式,獲得了成功。具體做法是:將各電力公司發(fā)電、輸電、配電、供電進(jìn)行功能性分離,財(cái)務(wù)分開核算;將輸電分離交給系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行者(ISO)管理,不要求強(qiáng)制出售發(fā)電廠,引入競爭機(jī)制,逐步放開供電,用戶有權(quán)選擇供電商;PJM負(fù)責(zé)輸電系統(tǒng)經(jīng)營,進(jìn)行職能管理,提出輸電計(jì)劃對發(fā)電廠進(jìn)行調(diào)度,不擁有輸電資產(chǎn),公平為市場參與者提供輸電服務(wù)和電力交易市場。

  PJM電力系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模類似于我國的區(qū)域電力系統(tǒng),主要負(fù)責(zé)美國大西洋沿岸中部五個(gè)州及一個(gè)特區(qū)電力系統(tǒng)的運(yùn)行與管理。它們分別是賓夕法尼亞、新澤西、馬里蘭、特拉華、弗吉尼亞(部分)及華盛頓特區(qū)。

  PJM負(fù)責(zé)運(yùn)營的主要有兩個(gè)市場:容量市場和能量市場。這兩個(gè)市場完全獨(dú)立運(yùn)營。能量市場與其它地區(qū)的市場大致相似,容量市場是其獨(dú)有的。

  按照賓西法尼亞州立法機(jī)構(gòu)1996年的規(guī)定,從1999年1月1日起,該州所有的電力用戶都可以自由選擇電力供應(yīng)商,即擁有零售選擇權(quán)。為了配合賓西法尼亞州電力零售市場的開放,PJM在1998年設(shè)立了容量市場,主要從事容量信用的交易。容量信用是指完全可用的發(fā)電能力。

  電力零售市場開放后,每個(gè)負(fù)荷服務(wù)企業(yè)都必須履行其容量義務(wù)。日容量義務(wù)的大小取決于每個(gè)企業(yè)所有終端用戶的負(fù)荷之和。當(dāng)負(fù)荷服務(wù)企業(yè)可用的發(fā)電容量資源不能滿足其容量義務(wù)時(shí),該企業(yè)就必須在容量市場上購買差額的容量信用,否則將受到懲罰。

  PJM容量市場的建立,對于保證所有的電力供應(yīng)商,無論其規(guī)模大小,都能夠平等地參與電力零售市場競爭具有十分重要的意義。作為終端用戶行使零售選擇權(quán)的結(jié)果,幾乎所有電力供應(yīng)商的終端用戶數(shù)目和負(fù)荷大小都處在一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程中。各種規(guī)模的電力供應(yīng)商都可以通過容量信用買賣來參與電力零售市場的競爭,這就大大降低了電力零售市場的準(zhǔn)入門檻,吸引大批中小企業(yè)進(jìn)入這個(gè)市場。數(shù)目眾多的競爭者涉足電力零售市場極大地削弱了大型電力供應(yīng)商的壟斷地位,促進(jìn)了零售電價(jià)的下降,最終使廣大電力消費(fèi)者受益。
  
  三、北歐電力市場
  

  北歐四國中,挪威于1990年頒布《能源法》,對所有發(fā)電商和所有零售用戶開放電網(wǎng),自由辦電廠。1991年,發(fā)電商、供電商和大用戶進(jìn)入電力庫。在發(fā)電側(cè)實(shí)行竟價(jià)上網(wǎng),在配電側(cè)實(shí)現(xiàn)零售競爭。在零售市場上,供電商可以直接供電給用戶,也可以通過中間商和零售用戶簽訂售電合同來提供供電服務(wù)。
  瑞典于1992年頒布電力市場競爭法,開始進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組與股份化。1993年提出自愿型電力庫方案(和挪威電力庫聯(lián)網(wǎng)),進(jìn)行零售市場改革的研究。1995年頒布電力交易競爭法案,確定管制框架,設(shè)計(jì)改革方案。1996年正式進(jìn)行改革,電網(wǎng)對所有發(fā)電商和所有零售用戶開放,在法律上保證他們自由進(jìn)出發(fā)電和供電領(lǐng)域。在零售市場上與挪威的做法相同。
  芬蘭與丹麥于1992年進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組,1994年形成電力庫,1995年實(shí)施電力市場條例。在自由化和電網(wǎng)準(zhǔn)入上,也與挪威、瑞典兩個(gè)國家相同。在零售領(lǐng)域不同的供電商和零售用戶(1996年,大于0.5MW的用戶;1997年,所有用戶)都可以通過簽訂供電合同開展競爭。
  
  四、中國可借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
  

  盡管各國競爭性電力零售市場建立的情況由于各國政治、經(jīng)濟(jì)和文化的不同,各國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況和投融資環(huán)境不同以及各國人口和地理特征的差異而有很大的不同。但是,各國改革的目標(biāo)卻基本一致,即打破壟斷,引入競爭,構(gòu)筑規(guī)范有序、公平競爭的電力市場,努力提高效率,降低成本和電價(jià),提高服務(wù)質(zhì)量,以保障廣大電力用戶的合法權(quán)益。而且各國的改革都觸及到打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷以及在垂直一體化分離的基礎(chǔ)上引入競爭,建立競爭性電力市場兩個(gè)方面。
  從國內(nèi)和國際的經(jīng)驗(yàn)看,不論各國如何打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷,只要零售環(huán)節(jié)與輸配電網(wǎng)絡(luò)或者配電網(wǎng)絡(luò)沒有分開。零售環(huán)節(jié)就可以依托電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)對電廠和用戶的雙重壟斷或者對用戶的壟斷。因此,要引入公平有效的競爭,必須對電力產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直分離。徹底割裂零售環(huán)節(jié)與電網(wǎng)之間的紐帶。而引入競爭的途徑是在電力產(chǎn)業(yè)建立完整的競爭性電力市場。包括在發(fā)電環(huán)節(jié)建立競爭性電力批發(fā)市場和在售電環(huán)節(jié)建立競爭性電力零售市場兩個(gè)部分,即“在建立競爭性電力批發(fā)市場的基礎(chǔ)上,向單個(gè)電力用戶開放市場,允許電力最終用戶自由選擇零售商”。
  因此,我國要構(gòu)建完整的競爭性電力市場,必須首先徹底打破電力產(chǎn)業(yè)的垂直一體化壟斷,將發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行垂直分離,而且不僅在發(fā)電側(cè)引入競爭,建立電力批發(fā)市場,更為重要的是在售電側(cè)引入競爭,通過用戶自主選擇零售商建立電力零售市場。各國成功的改革建設(shè)經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示大致可以歸納為以下三個(gè)方面。(1)準(zhǔn)備充分,先行立法。各國在改革之前,都有政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)出臺的一系列政策法律法規(guī)作為行為規(guī)范準(zhǔn)則,這是由電力工業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位所決定的。(2)統(tǒng)一規(guī)劃,多方協(xié)調(diào)。由于電力市場化改革的復(fù)雜性和特殊性,涉及到諸多利益格局的重新分配,決定了這種改革的突出特點(diǎn)是需要從體制、法規(guī)、技術(shù)等各方面綜合配套推進(jìn),需要云集電力內(nèi)部、社會(huì)上經(jīng)濟(jì)和法律等許多方面的專家的共同參與,在政府的協(xié)調(diào)和主持下穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí),結(jié)合我國國情,對各個(gè)方面詳細(xì)規(guī)劃、提出解決方案。(3)總體設(shè)計(jì),分步實(shí)施。電力市場的建設(shè)不可一蹴而就,需要逐步推進(jìn)。電力改革是涉及到電力體制的整體改革,因此可以說改革是宏觀性的總攬和把握,然后分步推進(jìn),逐步實(shí)施,從發(fā)電企業(yè)的競爭,到售電市場的開放都是漸進(jìn)式的,都必須經(jīng)歷遂級開放、競爭逐步放大的過程。每個(gè)成功改革的國家都是在改革中不斷地發(fā)現(xiàn)新問題,不斷地進(jìn)一步改革解決問題。

 
 
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