電價(jià)一方面通過市場反映能源電力價(jià)值、引導(dǎo)電力高質(zhì)量發(fā)展，另一方面又充當(dāng)政府宏觀調(diào)控、支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具。市場化改革中，電力行業(yè)利益格局更加多元化，政府定價(jià)難以有效分配多方利益，因而需要更好地發(fā)揮市場在電力資源配置中的決定性作用。
電力行業(yè)作為一個基礎(chǔ)性行業(yè)，肩負(fù)著保障能源安全、促進(jìn)能源革命、支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要社會職責(zé)。十四五期間，電力行業(yè)的健康發(fā)展仍需電價(jià)機(jī)制作重要保障，需要重點(diǎn)解決行政降成本與電網(wǎng)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題、完善市場價(jià)格機(jī)制、解決交叉補(bǔ)貼問題及可再生能源價(jià)格問題。
一、行政降成本與電網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題
近年來國家持續(xù)降低社會用能成本，多輪次下調(diào)電價(jià)，電網(wǎng)經(jīng)營發(fā)展面臨前所未有壓力。
2016年以來降價(jià)政策疊加，累計(jì)降低工商業(yè)用電成本超過3000億元，其中57%由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)。電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營效益大幅下滑，2019年電網(wǎng)企業(yè)主業(yè)虧損面超過40%，虧損額超過120億元。
2020年初，為抗擊疫情、支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)國家政策，對除高耗能行業(yè)用戶外的一般工商業(yè)用戶和大工業(yè)用戶電費(fèi)臨時性降低5%，同時出臺支持性兩部制電價(jià)政策，全部降費(fèi)成本由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)。預(yù)計(jì)2020年電網(wǎng)企業(yè)虧損將進(jìn)一步擴(kuò)大，虧損面將超過三分之二。
加強(qiáng)電力企業(yè)監(jiān)管、降低社會用能成本，對落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展起到了積極性作用，但也表現(xiàn)出一些問題。
一是轉(zhuǎn)供電主體截留降價(jià)紅利。僅2019年對一般工商業(yè)降價(jià)10%政策，就有約15%左右紅利被轉(zhuǎn)供電主體截留，降價(jià)截留資金預(yù)計(jì)約380億元，降價(jià)成效大打折扣。
二是降價(jià)不具針對性，對帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用有限。比如，2020年抗擊疫情的臨時性降費(fèi)政策，總體來看降費(fèi)額度高達(dá)數(shù)百億元，但由于整個工商業(yè)電費(fèi)占企業(yè)成本比重較低（占比約1.86%），“普遍性降價(jià)”對工商業(yè)企業(yè)實(shí)際成本降幅影響較小，起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用很有限。
十四五期間，能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命持續(xù)推進(jìn)。電網(wǎng)仍需不斷提升能源資源配置能力和智能化水平，以更好地發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)平臺作用、滿足終端用戶日益多樣化的用能需求。同時，要繼續(xù)深挖降本增效的潛力和空間，把潛力用足，把空間用好。
對電價(jià)機(jī)制的建議：
一是加強(qiáng)轉(zhuǎn)供電主體的管理，將降價(jià)紅利惠及到終端用戶。
二是實(shí)施精準(zhǔn)降價(jià)，聚焦培育產(chǎn)業(yè)新動能，進(jìn)一步降低用能成本，可聚焦新動能制造業(yè)，支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，帶動就業(yè)、改善民生。
三是從長遠(yuǎn)出發(fā)解決投資效益困境，建立“政府確定可靠性標(biāo)準(zhǔn)-電網(wǎng)投資-收益保障”的長效機(jī)制，由政府分地區(qū)分級別制定電網(wǎng)可靠性標(biāo)準(zhǔn)，作為電網(wǎng)投資的依據(jù)，避免低效投資；可滿足可靠性要求的電網(wǎng)投資，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照合理收益率納入核價(jià)。
二、市場化價(jià)格機(jī)制頂層設(shè)計(jì)問題
電力市場價(jià)格機(jī)制構(gòu)建要遵循政府對供給側(cè)價(jià)格改革的總體部署，涉及電力市場交易模式、競價(jià)方式、出清模式、結(jié)算方式、平衡機(jī)制等多方面內(nèi)容。
當(dāng)前政府推動要素價(jià)格市場化改革，對電力市場化價(jià)格產(chǎn)生深刻影響。社會對電力市場化改革后的價(jià)格紅利釋放抱有較強(qiáng)期待。同時電力市場價(jià)格機(jī)制內(nèi)部系統(tǒng)還存在諸多問題，如省間和省內(nèi)市場交易模式銜接、價(jià)格機(jī)制耦合，價(jià)格出清采用節(jié)點(diǎn)電價(jià)、分區(qū)電價(jià)還是統(tǒng)一定價(jià)等等。
市場化價(jià)格機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)要解決好關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的安排，以及關(guān)聯(lián)措施的協(xié)同推進(jìn)。建議：一是機(jī)制建設(shè)優(yōu)先。按照中央各項(xiàng)價(jià)格改革部署，結(jié)合相關(guān)價(jià)格市場化改革措施，著力建設(shè)適應(yīng)我國國情的電力市場化價(jià)格機(jī)制，還原市場對價(jià)格的調(diào)節(jié)功能，體現(xiàn)市場價(jià)格正常波動，提高電力資源配置效率。二是健全價(jià)格信息披露機(jī)制，提高價(jià)格透明度。將公眾普遍關(guān)注的電力價(jià)格信息，以簡單明了的形式向社會披露價(jià)格形成、各類價(jià)格水平和價(jià)格變化即原因等內(nèi)容。三是從多方面完善電力市場價(jià)格機(jī)制。電力市場建設(shè)以“先易后難，問題導(dǎo)向”為基本原則，選擇符合我國國情網(wǎng)情、容易起步的交易模式、市場價(jià)格出清模式。
三、電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題
居民、農(nóng)業(yè)用電長期享受大規(guī)模交叉補(bǔ)貼，但其資金來源近年逐漸下降，現(xiàn)行交叉補(bǔ)貼方式難以為繼。我國居民、農(nóng)業(yè)電價(jià)在國際上處于較低水平，電價(jià)在保民生和支持經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。同時，2019年補(bǔ)貼規(guī)模約2700億元，且隨著居民用電快速增長，補(bǔ)貼規(guī)模每年擴(kuò)大100億元。
交叉補(bǔ)貼資金來源主要通過高價(jià)工商用戶、低價(jià)電源等方式籌集。在推進(jìn)電力市場化改革過程中，隨著發(fā)用電計(jì)劃全面放開，市場化電量比例不斷提高，工商業(yè)用戶通過直接購買低價(jià)電，或“拉專線”、“建自備電廠”等方式獲得低價(jià)電力，將減少居民和農(nóng)業(yè)可獲得的低價(jià)電力來源。
交叉補(bǔ)貼的存在影響了公平負(fù)擔(dān)，削弱了我國工商業(yè)的競爭力。一方面，交叉補(bǔ)貼向全體居民用戶無差別提供，存在富人用電越多享受補(bǔ)貼越多的現(xiàn)象，這對于社會而言是不公平的。另一方面，工商業(yè)用戶是交叉補(bǔ)貼的主要承擔(dān)者，而電費(fèi)支出又是工商業(yè)生產(chǎn)成本的組成部分，“隱含”在電費(fèi)中的交叉補(bǔ)貼直接影響工商業(yè)用戶成本和利潤。
對居民、農(nóng)業(yè)等保障類用電給予電價(jià)交叉補(bǔ)貼體現(xiàn)了我國社會主義制度的優(yōu)越性，符合我國社會主義初級階段的基本國情，今后相當(dāng)長時期內(nèi)都不可能完全取消，基于此提出穩(wěn)妥處理交叉補(bǔ)貼的建議：
一是單列電價(jià)交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“暗補(bǔ)”改“明補(bǔ)”。明確自備電廠、市場化用戶等各類用戶承擔(dān)交叉補(bǔ)貼責(zé)任，做好輸配電價(jià)改革與全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計(jì)劃的銜接，在推進(jìn)市場化過程中穩(wěn)定交叉補(bǔ)貼來源。
二是逐步減小交叉補(bǔ)貼規(guī)模，降低工商業(yè)電價(jià)負(fù)擔(dān)。考慮居民承受能力，逐步提高居民基本用電（第一檔用電）價(jià)格水平，并適當(dāng)提高檔間電價(jià)價(jià)差，完善階梯電價(jià)制度，逐步降低交叉補(bǔ)貼規(guī)模。
四、可再生能源價(jià)格機(jī)制協(xié)調(diào)性問題
我國可再生能源發(fā)展迅速，總裝機(jī)容量已躍居全球首位。但可再生能源價(jià)格政策頂層設(shè)計(jì)仍存在較大的不協(xié)調(diào)性。
一是市場化推進(jìn)過程中，補(bǔ)貼機(jī)制與市場價(jià)格機(jī)制存在較大矛盾。按現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)采用電網(wǎng)企業(yè)收購價(jià)格與燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)差額確定，對于參與市場化交易的可再生發(fā)電企業(yè)，采用市場結(jié)算價(jià)格，難以拿到補(bǔ)貼，將影響可再生能源參與市場的積極性，影響可再生能源消納。
二是可再生能源補(bǔ)貼缺口較大，綠證等機(jī)制與現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制仍有較多不協(xié)調(diào)之處。當(dāng)前目錄內(nèi)補(bǔ)貼缺口超過2000億，考慮到新增規(guī)模以收定支、降低補(bǔ)助強(qiáng)度雙重控制后，增量項(xiàng)目將不再新增補(bǔ)助缺口。存量項(xiàng)目每年缺口約400億元，預(yù)計(jì)2033年前后出現(xiàn)缺口峰值約8000億元，通過綠證交易等替代現(xiàn)有補(bǔ)貼仍需要較多銜接之處。此外，輔助服務(wù)市場機(jī)制建設(shè)滯后，影響可再生能源發(fā)展和利用。
為促進(jìn)可再生能源消納和利用，建議：
一是完善配套價(jià)格機(jī)制。明確可再生能源參與市場化交易補(bǔ)貼方式，推動建立配套電網(wǎng)投資、抽水蓄能電站費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，完善需求側(cè)響應(yīng)價(jià)格政策，推動建立分布式用戶接入價(jià)等。
二是促進(jìn)有利于大規(guī)模可再生能源消納的電力市場機(jī)制建設(shè)。考慮可再生能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，完善現(xiàn)貨市場機(jī)制，加快完善可再生能源上網(wǎng)電價(jià)競價(jià)機(jī)制；深化輔助服務(wù)市場建設(shè)，精細(xì)化輔助服務(wù)產(chǎn)品體系，建立與現(xiàn)貨市場聯(lián)合優(yōu)化出清機(jī)制，明確輔助服務(wù)成本向終端用戶傳導(dǎo)；建立并完善綠證、碳證交易機(jī)制與現(xiàn)有補(bǔ)貼的銜接關(guān)系，保證可再生路徑能源健康可持續(xù)發(fā)展。
